Alla vigilia delle elezioni che nel gennaio del 2019 rinnoveranno per quattro anni i Consigli dell’Ordine degli Avvocati italiani, possiamo esporre l’inadeguatezza della situazione in materia elettorale, analizzando il sistema vigente ed una possibile alternativa, che darebbe agli avvocati la possibilità di evolvere verso una politica migliore.

Per un’analisi della cosiddetta “Legge Falanga”, che si appresta a regolare le elezioni che si terranno in futuro nei Consigli dell’Ordine circondariali degli avvocati, è indispensabile in primo luogo chiedersi che tipo di sistema elettorale sia stato proposto dalla legge.

Il sistema è di tipo fortemente maggioritario, con un premio che consente alla “coalizione” che riesca a raccogliere le maggiori preferenze, di poter esprimere fino al 66% dei seggi consiliari. La legge prevede infatti all’art. 4.1.  che gli elettori possano esprimere un numero di voti non superiore ai 2/3 dei Consiglieri da eleggere, pari appunto al 66% dei seggi. La natura maggioritaria del sistema è data dunque dalla possibilità di esprimere preferenze multiple, senza che alcun fattore proporzionale concorra a decidere l’attribuzione dei seggi. Ciò costituisce un primo grave difetto del sistema scelto, che finisce con il premiare aggregazioni ampie, di natura meramente elettorale, sorrette dall’interesse allo scambio di preferenze tra i componenti del cartello, indipendentemente da qualsiasi convergenza programmatica.

1. Le liste mascherate

E’ la stessa legge, all’art. 7, a provare che le elezioni, nonostante vengano presentate come competizione tra singoli, siano in realtà state concepite e regolate per consentire la formazione di alleanze e cartelli. Recita infatti la norma: “È ammessa la propaganda svolta anche attraverso l’aggregazione di più candidati, eventualmente distinguendo l’aggregazione con un simbolo o un motto, fermo restando il rispetto delle formalità di presentazione delle candidature di cui all’articolo 8”.

L’aggregazione, viste le modalità di espressione del voto, consiste naturalmente nel cartello politico-elettorale che mira a garantire ai propri esponenti il massimo dei seggi potenzialmente attribuibili ad un’alleanza. Ciò che però lascia perplessi, nell’analizzare la vera natura della competizione, è il richiamo alla “formalità” di presentazione delle candidature.

Si tratta infatti proprio di una “formalità”, niente di più. La norma richiamata prevede che: “Gli avvocati possono presentare esclusivamente candidature individuali”.

In effetti le candidature, in qualsiasi competizione elettorale, sono sempre individuali, anche se così il dettato normativo sembrerebbe voler proibire l’esistenza di liste di candidati.

Nel caso di specie però, stante la possibilità di propagandare le “aggregazioni”, il sistema Falanga risulta in realtà un ibrido: non prevede che si attribuiscano preferenze alle “aggregazioni” (liste) elettorali, ma consente a tali aggregazioni di farsi propaganda come un soggetto unico, permettendo così all’elettore di esprimere le preferenze verso un numero ampio di candidati, potenzialmente in ragione dell’essere componenti dell’aggregazione prescelta. Un trucco, che tende a mascherare la vera natura della competizione elettorale, che non è tra candidati singoli, ma può prevedere liste, seppure non “presentate”. Il trucco non consente di bilanciare l’elemento fortemente maggioritario contenuto nel modo di espressione delle preferenze multiple. Manca infatti un fattore proporzionale di attribuzione dei seggi, in base alla quota o cifra di “lista” raggiunta dalle aggregazioni minoritarie.

2. Candidatura individuale e preferenza unica

In realtà l’unico aspetto positivo, sul piano dell’agibilità democratica, costituito dalla possibilità di candidarsi “individualmente”, ovvero senza il necessario inserimento della propria candidatura in una lista, riguarda l’opportunità per i candidati indipendenti di misurare il proprio consenso personale. Ciò però, in un quadro fortemente penalizzante per il candidato individuale, che debba concorrere con un candidato che sia espressione di una “aggregazione”. La ragione della disparità e sproporzione di possibilità è evidente: gli elettori del singolo candidato che sia parte di un cartello, tenderanno a dar forza ai candidati alleati, in una logica di scambio e di supporto reciproco. Con il sistema della preferenza multipla, esteso per di più a ben il 66% dei possibili eligendi, il singolo che possa contare solo sul proprio elettorato, chiamato a confrontarsi contro un cartello che sommi i propri voti, parte praticamente sconfitto in partenza, o perlomeno fortemente limitato. Circostanza che si sarebbe potuta agevolmente evitare qualora la sua “cifra” individuale, fosse stata considerata anche come espressione di una quota percentuale del Consiglio, con conseguente attribuzione dei seggi in base ai quozienti percentuali. In tal caso, pur riportando meno voti dei singoli candidati di un ipotetico cartello rivale, il singolo avrebbe potuto vantare la “proporzione” della sua aggregazione singolare, potendo concretamente contendere il seggio anche ai suoi avversari “aggregati”.

Il sistema Falanga invece, non prevede quozienti di lista, in grado di salvaguardare espressioni numericamente inferiori, ma proporzionalmente rappresentative, né coniuga la possibilità di candidatura singola con la preferenza unica.

Con la preferenza unica infatti, il valore “aggregante”, sul piano elettorale, delle aggregazioni previste dall’art. 8 della legge, avrebbe perso ogni vantaggio competitivo, conservando unicamente un valore di indirizzo politico unitario. L’espressione della preferenza unica avrebbe messo ogni singolo candidato in competizione con tutti gli altri, impedendo che i cartelli elettorali si scambiassero voti e dando così la vera dimensione del consenso personale di ciascuno. Il sistema consegnato dalla Legge Falanga rimane dunque una falsa competizione individuale, in cui ai singoli è astrattamente consentito candidarsi contro i cartelli elettorali, ma con un sistema di preferenze multiple che rende praticamente impossibile una vera e sana competizione tra individui, favorendo a dismisura le liste che si scambiano i voti, in una logica di sostegno tra candidati “formalmente”, ma solo “formalmente” contrapposti.

3. Doppio mandato: il maldestro tentativo di tradire il rinnovamento

Anche la questione del rinnovamento delle rappresentanze è stata frustrata da una norma concepita in modo ambiguo e sciatto, che darà probabilmente adito a nuovi contenziosi, identici nella ratio  a quelli già visti in vigenza del regolamento elettorale n. 170/2014, il famigerato “Sovietichellum”, sostituito dalla Legge Falanga.

L’art. 3.3. recita: “Fermo restando quanto previsto al comma 4, i consiglieri non possono essere eletti per più di due mandati consecutivi. La ricandidatura è possibile quando sia trascorso un numero di anni uguale agli anni nei quali si è svolto il precedente mandato”.

La norma lascia in sospeso l’interrogativo già risolto dalla Corte di Cassazione, per quanto attiene ai Consiglieri che abbiano già svolto due mandati consecutivi prima dell’entrata in vigore della legge. Fino a qualche tempo fa la Suprema Corte non ha mostrato tentennamenti nella giurisprudenza che ha affrontato il tema, nell’ambito di Organi elettivi: il “mandato” va considerato indipendentemente da una diversa durata attribuitagli da leggi previgenti, né si può parlare di “retroattività” della norma limitativa in vigore, poiché essa, come va correttamente interpretato, non agisce per il passato (considerando ad esempio “ex post” ineleggibili coloro che sono stati eletti in difformità dalla nuova norma ed annullando tali elezioni), bensì utilizza i requisiti già maturati nel passato per una valutazione sulla loro corrispondenza presente al dettato e al volere normativo.

Pertanto, fatte salve le elezioni dei Consiglieri, anche per più di due mandati, nel passato, circostanza che conferma l’irretroattività della disposizione, permane l’ineleggibilità presente di tutti coloro che abbiano i requisiti per violare la disposizione vigente. Discende da tutto ciò che i Consiglieri che oggi abbiano già ricoperto il ruolo per due mandati consecutivi, siano ineleggibili, per violazione dell’art. 3.3. della Legge Falanga. Completa la disposizione vigente il riferimento dato dall’art. 3.4. della legge, che non computa nei mandati da valutare, ai fini dell’ineleggibilità, quelli di durata inferiore ai due anni.

4. Le donne, ancora beffate?

Si sa che in Italia la tutela di genere, prevista dall’art. 51 della Costituzione, sia stata introdotta soprattutto per tutelare un genere, quello femminile, oggettivamente discriminato nell’accesso alle cariche rappresentative. La Legge Falanga in questo ambito presenta un vero e proprio “bug”, disciplinando un solo aspetto del problema e lasciando di fatto prive di tutela le parti deboli, ovvero le donne, nella quasi totalità degli scenari elettorali possibili.

Analizziamo le norme in oggetto, che non sono di facile comprensione, ma che, se spiegate correttamente, mostrano tutti i loro limiti.

Recita l’art. 10.5. : “L’elettore può esprimere il numero massimo di voti determinato ai sensi dell’articolo 4, comma 1, se gli avvocati votati appartengono ai due generi e a quello meno rappresentato è attribuito almeno un terzo del numero massimo di voti esprimibili ai sensi del medesimo articolo 4, comma 1, secondo quanto indicato nella tabella A allegata alla presente legge”.

Cosa dice la norma? La norma regola il numero di voti esprimibili per ciascun genere, laddove l’elettore esprima il numero “massimo” (cfr. infra) dei voti concessi dall’art. 4.1.

Quid iuris, nell’ambito della rappresentazione del genere meno votato, laddove l’elettore non esprima il numero “massimo” di preferenze possibili per un solo genere? In tal caso la norma non prevede alcun correttivo che obblighi a rappresentare entrambi i generi al voto, rendendo così possibile discriminare il genere debole, bastando a tal scopo limitarsi a non esprimere per un singolo genere il numero “massimo” di voti, ma diminuire, anche di una sola unità, il voto per il singolo genere, per poter esprimere comunque circa 1/3 dei Consiglieri da eleggere senza dover votare nemmeno un candidato del genere meno rappresentato. La comprensione dell’assetto generato dalla legge può avvenire meglio illustrando un esempio. Si assuma un Consiglio con il numero massimo di Consiglieri previsti dalla legge, cioè 25.

Secondo la legge Falanga, nel caso l’elettore voglia votare per 16 Consiglieri, ovvero esprimere il “massimo” delle preferenze consentite, può votare al massimo per 10 Consiglieri di un genere, dovendo attribuire in quel caso 6 preferenze a candidati dell’altro genere.

Ma cosa accade, in termini di obbligo di espressione di preferenze per l’altro genere, laddove l’elettore, nel caso illustrato, decida di esprimere preferenze per 9 candidati di un solo genere? Assolutamente niente. Non avendo infatti egli espresso il numero “massimo di preferenze possibili”, ai sensi dell’art. 10.5. egli potrà esprimere tranquillamente 9 preferenze per un solo genere, non essendo obbligato da alcuna norma della legge ad esprimere nemmeno una preferenza per candidati del genere meno rappresentato.

Un escamotage che non consente l’assegnazione di un numero “minimo” di preferenze al genere potenzialmente discriminato, effetto che poteva essere tranquillamente ottenuto prevedendo che il numero minimo di preferenze attribuibili, fosse concepito nel modo seguente:

  1. nessun obbligo di preferenza concessa ad altro genere, in caso di preferenza unica espressa;
  2. obbligo di terza preferenza ad altro genere, in caso di preferenza doppia espressa a due candidati dello stesso genere;
  3. obbligo di preferenza per il genere meno rappresentato, nella misura di almeno un terzo delle preferenze totali espresse, qualsiasi fosse il numero delle preferenze espresse.

 

In questo modo, si sarebbe sempre consentito un equilibrio effettivo nelle preferenze ai due generi, limitando il meccanismo alla sola espressione della preferenza unica.

Il sistema Falanga invece prevede una tutela del genere meno rappresentato solo in caso di espressione del numero massimo di preferenze possibili per un singolo genere, mentre in caso di espressione di preferenze inferiori al massimo, il genere meno rappresentato non gode di alcuna tutela.

5. Una soluzione semplice ed efficace: proporzionale con premio di maggioranza. 

Sostanzialmente un sistema elettorale privo dei quozienti da assegnare alle liste, consente che i voti, pur rappresentativi di una percentuale di avvocati che avrebbe diritto ad essere rappresentata in un consesso, venga ignorata, in ragione del margine maggioritario del singolo voto in più.

In passato ho già fatto molti esempi di questa distorsione, ma vale la pena riproporre quello classico: immaginiamo un consesso forense composto da 10 membri da eleggere, che consenta a due liste concorrenti di presentarsi con 10 candidati ciascuna. Immaginiamo che le elezioni si svolgano in un foro di medie dimensioni e che partecipino al voto 1000 elettori, che attribuiscano 501 preferenze ai 10 componenti di una lista e 499 preferenze ai 10 componenti della lista avversaria. Ebbene, con i sistemi elettorali in vigore tra gli avvocati, ed in special modo con il “Sovietichellum”, il famigerato regolamento elettorale abrogato dalla nostra giustizia amministrativa, per quel che attiene al modo di votare nei COA, ad una lista andrebbe il 100% dei seggi, pur se la sua avversaria abbia ottenuto il 49,9 % dei suffragi. Quel 49,9% dei voti sarebbe rappresentato nel consesso forense esattamente da ZERO delegati. Una gran bella situazione, vero? Non proprio.

Ecco perché l’inserimento del quoziente di lista all’interno dei sistemi elettorali forensi è garanzia di pluralismo, consente a varie espressioni politiche di candidarsi e confrontarsi, valorizza al massimo la diversità di idee. Le obiezioni della Cosa Nostra Forense, di fronte alle mie rimostranze volte a rendere finalmente degni, legittimi e democratici i sistemi elettorali forensi, sono sempre state insignificanti. Una di quelle che viene più spesso ripetuta dai coloro che presiedono i Consigli dell’Ordine italiani e prendono i gettoni e le indennità all’interno del Consiglio Nazionale Forense è che “con un sistema proporzionale si favorirebbero avvocati che riportano meno voti”. 

La risposta più efficace ai dubbi di questi presidenti è il regolamento elettorale che disciplina le elezioni relative al Comitato dei Delegati della Cassa Forense. Questo regolamento rappresenta un sistema proporzionale puro, senza alcun premio di maggioranza, realizzato attraverso il concorso di liste con preferenze bloccate, espresse dall’ordine di presentazione delle candidature. I voti riportati da ogni cordata e progetto politico che si sfidano vengono rappresentati all’interno del Comitato in una proporzione che rispecchia le percentuali raccolte dalle varie liste, fino a concorrenza con i seggi da assegnare.

Facciamo un esempio:

Con il nostro esempio originario, di un consesso da 10 posti, 1000 elettori e due liste concorrenti, ognuna composta da 10 membri, se invece di utilizzare lo schema del Sovietichellum si utilizzasse il sistema elettorale in vigore per la Cassa, otterremo questi risultati:

Lista 1: 501 voti; Lista 2: 499 voti.

Seggi attribuiti: Lista 1: 5 seggi; Lista 2: 5 seggi.

Esattamente. Con un sistema proporzionale puro, uno scarto minimo di voti, darebbe una sostanziale parità nei seggi, consentendo una rappresentazione abbastanza fedele dell’elettorato e non costringendo gli avvocati che pensino di essere anche solo leggermente minoritari e cedere la propria autonomia di pensiero e di politica, per compiere atti di vassallaggio nei confronti dei soggetti maggiormente rappresentativi. Ciascuna lista, con questo sistema, può contare su un seggio, già se ottiene il 10% dei voti, ovvero, con il sistema D’Hondt, adottato in quasi tutti i sistemi elettorali proporzionali, incluso quello in vigore alla Cassa Forense, anche con una cifra elettorale minore, se questa supera il “resto” di una lista concorrente.

Come molti colleghi sanno, la lotta fatta per abolire il Sovietichellum, che era un regolamento elettorale non a caso fortemente voluto dall’avvocatura istituzionalizzata, ha portato ad un leggero correttivo del sistema in vigore per le elezioni ai COA, ma  il “Falanghellum”, non ha portato ad un sostanziale miglioramento della situazione, specialmente per quanto attiene il rispetto dei principi dell’ordinamento democratico.  Se vogliamo che l’avvocatura italiana diventi civile e la sua politica forense diventi decente, dobbiamo riconoscere il valore proporzionale dei voti, dare voce a tutti i colleghi, anche alle espressioni politiche minoritarie, garantendo un correttivo maggioritario per le liste che abbiano riportato la maggioranza dei consensi, tale da consentirgli il governo di qualsiasi consesso forense, con il 60% dei seggi da assegnare.

Conclusioni

La legge Falanga non rappresenta un passo in avanti accettabile per un’avvocatura che voglia ritrovare credibilità nella società italiana. L’assetto che esce fuori dalle norme analizzate è ancora troppo sbilanciato verso un maggioritario tendente al totalitario, non affronta con chiarezza il problema del rinnovamento necessario e non tutela efficacemente il genere meno rappresentato.

Urge che l’avvocatura italiana, preso atto della natura politica delle competizioni che riguardano i rinnovi dei Consigli dell’Ordine, si orienti per un sistema proporzionale, con voto di preferenza e premio di maggioranza al 60% per la lista più votata.

Avv. Salvatore Lucignano