Il presente studio è stato rimaneggiato ed aggiornato, sino alla pronuncia n. 67 del 2018, emessa dalla Corte Costituzionale, in materia di contributi e rapporto con l’art. 53 della Costituzione. Contiene un excursus giurisprudenziale e dottrinale sugli aspetti più dibattuti in materia di contribuzione previdenziale, proporzionalità, possibile determinazione della stessa in misura slegata dal reddito. 

 

1. Considerazioni metodologiche preliminari.

Queste considerazioni sono volte ad offrire alcuni spunti di riflessione (spero utili) ai colleghi impegnati nella battaglia per il riconoscimento dell’illegittimità dei contributi previdenziali minimi imposti da Cassa Forense sulla base della nuova disciplina regolamentare dell’art. 21 L. n. 247/2012.

I riferimenti dottrinali e giurisprudenziali seguiti derivano dall’analisi retrospettiva che le magistrature superiori e la dottrina hanno compiuto in materia di progressività dei contributi previdenziali, legittimità di imposizione di minimi contributivi, utilizzo di parametri presuntivi e non reddituali ai fini dell’imposizione tributaria.

Per l’effettuazione di questo lavoro sono state passate in rassegna oltre 2 mila massime giurisprudenziali e si è ritenuto di doversi rifare ai più avanzati orientamenti dottrinali in materia di qualificazione degli istituti analizzati. Il presente studio peraltro è stato aggiornato con una nuova sezione, riguardante la sentenza n. 67 del 2018 emessa dalla Corte Costituzionale,  ma può essere ulteriormente implementato, in modo da fornire una traccia sul dibattito in corso all’interno dell’avvocatura italiana, afferente alla natura della contribuzione previdenziale.

 

2. Analisi dei concetti e degli elementi giuridici coinvolti nello studio.

Il problema di una violazione dell’art. 53 Cost. da parte dei minimi contributivi consiste essenzialmente nell’asserito contrasto con il principio della progressività del sistema tributario italiano. E’ dunque importante, come primo elemento di ricerca, valutare se i contributi previdenziali possano ritenersi tributi, ai sensi e per gli effetti dell’art. 53 Cost. Sul punto la dottrina aiuta a ricostruire la categoria dei tributi, sia sul piano ricognitivo e sostanziale che su quello attinente alla giurisdizione. In particolare appare pregevole il lavoro di Franco Fichera, pubblicato in Rassegna Tributaria del 2007, nel quale si fa riferimento alla riclassificazione dei tributi operata dal legislatore a mezzo della riformulazione dell’art. 2 del D. Lgs. n. 546 del 1992 (ottenuto dapprima con le modifiche apportate dall’ art. 12, comma 2, L. 28 dicembre 2001, n. 448 e poi nel 2005 con le integrazioni di cui all’ art. 3- bis , comma 1, lettera b), D.L. 30 settembre 2005, n. 203 , convertito dalla L. 2 dicembre 2005, n. 248).

Le modifiche indicate portano ad una sostanziale revisione dell’impostazione in materia:

Con la nuova disciplina viene estesa e resa generale la giurisdizione del giudice tributario: da un elenco di tributi nominati e tassativo, si passa ad una previsione generica relativa ai “tributi di ogni genere e specie comunque denominati”. La cognizione, prima ripartita tra giudice speciale e giudice ordinario, passa completamente alle Commissioni tributarie.” (Fonte cit.)

La natura dei contributi previdenziali viene analizzata sotto la lente del dibattito che ha provato a giustificarli come una contropartita delle prestazioni previdenziali ricevute, ovvero come elementi di natura solidaristica ed assicurativa, svincolati dalla mera disponibilità individuale e legati invece ad una funzione di concorso e sostegno della spesa pubblica. Attualmente l’opinione largamente maggioritaria, ampiamente supportata dalla giurisprudenza (come si vedrà nel corso del presente lavoro), è la seconda, che  considera i contributi previdenziali come elementi aventi funzione di  tributi, da valutare all’interno di un assetto assicurativo di valore pubblicistico, ma non soggetti, per quanto riguarda il proprio fondamento, ad un rapporto di congruità rispetto alle controprestazioni previdenziali offerte al soggetto tenuto al versamento.

Ciò non toglie che, per ragioni che esulano dall’oggetto di questo studio, essi siano sottoposti alla giurisdizione del giudice del lavoro e non di quello tributario, non risultando pertanto tributi propri, ma solo ai sensi e per gli effetti giurisdizionali dell’art. 2 del D. Lgs. n. 546/1992.

 

3. Excursus giurisprudenziale.

L’analisi del percorso giurisprudenziale in materia di art. 53 Cost. presenta un andamento abbastanza lineare, senza grossi sconvolgimenti, testimoniati dalla circostanza che le pronunce con valore nomofilattico in materia sono piuttosto risalenti.

Una breve retrospettiva di quanto prodotto dalle nostre magistrature può pertanto rifarsi ad un numero tutto sommato contenuto di riferimenti, che diano il senso di una interpretazione univoca e costante nel tempo della normativa in oggetto. Si è ritenuto di analizzare e proporre il materiale con criterio cronologico, partendo dalle sentenze ed ordinanze più remote, fino a risalire a quelle più recenti.

Anno 1993

Partendo dai riferimenti più importanti e calzanti per la situazione trattata, occorre risalire al 1993 per osservare la proposizione della questione afferente la liceità di un livello minimo reddituale “presupposto” ai fini dell’imposizione tributaria previdenziale. Detta questione fu sollevata dinanzi alla Corte Costituzionale, ma fu dichiarata manifestamente infondata, con ordinanza n. 384, per difetto del quesito posto. Nel caso di specie il Giudice rimettente si era posto il dubbio (ritenuto però dalla Corte astratto e generico, e come tale inidoneo a provocare un giudicato di merito), che il contribuente versasse in una condizione reddituale inferiore al mimino contributivo stabilito dalla norma impugnata. La vicenda proponeva dunque una questione affine a quella che attualmente impegna l’avvocatura italiana, poiché riguardava l’ art. 1, comma 3, della legge 2 agosto 1990, n. 233, che fissava il livello minimo imponibile ai fini dei contributi previdenziali dovuti alle gestioni degli artigiani e degli esercenti attività commerciali, commisurandolo al minimale giornaliero di retribuzione stabilito per gli operai del settore artigianato e commercio, moltiplicato per 312. Sempre nel 1993 la Corte Costituzionale affrontava la questione di legittimità costituzionale dell’art. 3, n. 3, della legge della Regione Sicilia 29 dicembre 1989, n. 19, secondo la quale i compensi spettanti ai concessionari del servizio di riscossione delle imposte erano determinati, per taluni comparti territoriali, in percentuale (uno per cento) delle somme riscosse, con un importo minimo di lire quindicimila per ogni articolo iscritto a ruolo. Il giudizio della Corte si soffermò sulla legittimità del “minimo” importo richiesto dall’erario, ritenendo che il compenso del concessionario non potesse essere assimilato ad un tributo in senso proprio, ritenendolo pertanto legittimo e rigettando pertanto la questione di legittimità sollevata.

Anno 1995 

Nel 1995, con la pronuncia n. 424, la Corte Costituzionale stabiliva espressamente che una quota di contribuzione, imposta a particolari classi di cittadini, nel caso di specie lavoratori dipendenti, potesse essere richiesta non per la costruzione di abitazioni degli stessi lavoratori, bensì per il finanziamento dell’edilizia sovvenzionata in genere e per il recupero del patrimonio edilizio degli enti pubblici. Il 1995 si caratterizzava come un anno importante per la ricostruzione degli orientamenti giurisprudenziali in materia di legittimità della contribuzione conforme al criterio dettato dall’art. 53 Cost. Con la fondamentale sentenza n. 107 la Corte Costituzionale stabiliva con chiarezza che singoli tributi potessero essere informati a criteri difformi da quelli dettati dalla norma invocata, dovendosi aver riguardo, per il rispetto della Carta Costituzionale, non al singolo tributo, ma al sistema impositivo, nel suo complesso. Nel percorso di ricostruzione a ritroso che l’interprete voglia affrontare, questa sentenza rappresenta senza dubbio uno dei capisaldi a cui fare riferimento.

 

Anno 2000

La natura solidaristica dei contributi previdenziali veniva affermata anche dalla sentenza n. 178 del 2000. Nel caso trattato, la Corte Costituzionale aveva considerato legittima l’imposizione di un contributo in misura maggiorata, imposto dall’ art. 1, comma 194 della legge 23 dicembre 1996, n. 662, per il periodo contributivo 1° settembre 1985-30 giugno 1991, a carico dei soli datori di lavoro che avevano costituito forme di previdenza integrativa. Tale maggiorazione, proprio per la sua natura contributiva,  non veniva ritenuta assimilabile all’imposizione tributaria vera e propria, di carattere generale, ma qualificata quale prestazione patrimoniale, avente la finalità di contribuire agli oneri finanziari del regime previdenziale dei lavoratori, e pertanto se ne accertava la legittimità, sotto il profilo della mancata violazione dell’art. 53 Cost.

 

Anno 2001

Gli elementi presi in considerazione evidenziano una costanza di interpretazione dei principi cardine dell’ordinamento: la natura solidaristica della contribuzione previdenziale, la possibilità di un livello di  contribuzione stabilito liberamente dal legislatore, senza obbligo di attenersi alla prescrizione dell’art. 53 Cost., salvo il criterio della manifesta irragionevolezza. Un ulteriore riferimento che prova la coerenza delle pronunce in materia si rinviene con la sentenza n. 156 del 2001 della Corte Costituzionale. La sentenza in oggetto ha ribadito che lo Stato può desumere la capacità contributiva da qualsiasi indice, con scelta discrezionale che spetta al legislatore e che non è suscettibile di censura, laddove non prenda in considerazione in modo esclusivo il reddito individuale. La determinazione di una base imponibile e di un tributo calcolato secondo tali criteri, pur prescindendo dal reddito del soggetto di imposta, veniva pertanto dichiarata conforme ai principi del nostro ordinamento.

 

Anno 2002

Del resto la Corte Costituzionale, con Ordinanza n. 22 del 2002,  tornava nuovamente a dare indicazioni sulla natura solidaristica dei contributi previdenziali, rigettando per manifesta infondatezza la questione di legittimità costituzionale, sollevata in riferimento agli artt. 3 e 53 della Costituzione, dell’ art. 37 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, nella parte in cui prevedeva un contributo di solidarietà solo a carico di alcuni trattamenti previdenziali obbligatori che superassero il massimale annuo previsto dall’ art. 2, comma 18, della legge 8 agosto 1995, n. 335. In tal caso la Corte Costituzionale si esprimeva con favore su quei provvedimenti impositivi volti a realizzare un circuito di solidarietà interna al sistema contributivo, rigettando così il criterio della progressività e proporzionalità della contribuzione previdenziale quale regola del sistema contributivo.

 

Anno 2003

Proseguendo nell’indagine, ci si imbatte nella sentenza n. 16762 del 2003, con la quale la Corte di Cassazione si esprimeva, con un parere di manifesta infondatezza, sulla questione di legittimità costituzionale dell’ art.1 del D.L. n. 338 del 1989, sollevata – in relazione agli artt. 23 e 53 della Costituzione – esprimendosi su una contribuzione previdenziale gravante su retribuzioni non effettivamente percepite dai lavoratori e stabilendo che essa avrebbe violato il principio di capacità contributiva. La valutazione della Corte fu che i principi richiamati dalle norme fossero applicabili solo ai tributi in senso proprio, con esclusione dei contributi previdenziali. Con questa pronuncia si ribadiva anche che l’ammontare della contribuzione previdenziale  corrisponde sempre ad una scelta politica discrezionale del legislatore, e che quindi, a meno che essa non risulti irragionevole, non può essere censurata per violazione dell’art. 53 Cost.

 

Anno 2007

Soltanto nel 2007, con la Sentenza n. 18983,  la Corte di Cassazione Civile emetteva una pronuncia in cui il principio di una contribuzione determinata su principi meramente presuntivi veniva messo in discussione. Si trattava però di una fattispecie che analizzava un aspetto particolare del rapporto con l’art. 53 Cost. ovvero la presunzione del reddito del contribuente, realizzata per mezzo di indici che escludessero la possibilità per il contribuente di fornire argomenti di prova contrari. In quel caso, la Suprema Corte censurava l’utilizzo di elementi induttivi di determinazione del reddito, affermando, in questo ambito, ovvero quello della contribuzione tributaria commisurata al reddito effettivamente percepito, la necessità che non si prescindesse completamente dalla situazione nella quale si trovava il soggetto passivo di imposta.

 

Anno 2008

Nel 2008 la Corte Costituzionale, con sentenza n. 162, dichiarava la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale formulata con riguardo al principio di capacità contributiva (art. 53 Cost.), ribadendo che la scelta degli elementi indice della capacità contributiva rientrava nella discrezionalità del legislatore, salvo il limite della manifesta irragionevolezza.

Come risulta chiaramente dall’analisi prospettata, anche analizzando la costante giurisprudenza che nel tempo si è occupata di chiarire le caratteristiche di una imposizione tributaria e contributiva conforme alla norma costituzionale di cui si occupa questo lavoro, negli ultimi 20 anni il concetto di “mimino” impositivo o contributivo, in rapporto all’art. 53 Cost., non è mai stato oggetto di una specifica pronuncia.

 

 

4. I provvedimenti che segnano l’orientamento attualmente valido.

La ricerca di tutti i provvedimenti che, a partire dal 1993, sino al 2008, hanno segnato il rapporto tra contribuzione previdenziale, tributi in senso proprio e criterio della progressività impositiva, evidenzia, con lo studio dei riferimenti riportati, che le magistrature superiori hanno sempre riconosciuto al legislatore ampia libertà, nell’ottica di una qualificazione della contribuzione non ancorata a parametri strettamente reddituali, né tantomeno proporzionali e progressivi rispetto al reddito.

Occorre però risalire ancora nel tempo, fino al 1990, per trovare la pronuncia della Suprema Corte di Cassazione che probabilmente segna in modo netto l’attuale orientamento sul punto. Si tratta della sentenza n. 4146, del 15 maggio 1990, resa dalla Sezione Civile Lavoro. Qui il caso deciso attiene espressamente ad aspetti propri del sistema previdenziale forense, e la Cassazione fissa, tra l’altro, il principio che fino ad oggi non pare ancora stato smentito da alcuna pronuncia difforme e cioè che

“…l’asserita violazione dei principi di progressività da parte di tale contribuzione [previdenziale n.d.r.] diventa irrilevante, ai fini della denunciata invalidità della legge, non essendo estensibili alle contribuzioni previdenziale i principi di progressività stabiliti dall’art. 53 Cost.”.

E’ questa la pronuncia che esclude, in modo esplicito, i contributi previdenziali in materia di contribuzione previdenziale forense dalla soggezione al criterio della progressività. Detta sentenza pone di fatto le basi di legittimità per una normativa che fissi dei minimi contributivi slegati dalla progressività e proporzionalità con il reddito dell’avvocato, imponendo di far riferimento, per statuire sulla validità della legge, al mero criterio della ragionevolezza della previsione. Un criterio che, come già ribadito, la magistratura italiana continua ad interpretare in modo da concedere al legislatore la più ampia libertà di scelta sui criteri e sugli importi d adottare.

L’ancoraggio costituzionale della ricostruzione operata dalla sentenza n. 4146/90 viene ricercato dai Giudici della Cassazione nella sentenza n. 167 del 1986, che può dunque ritenersi l’antecedente diretto ed il fondamento logico e giuridico delle argomentazioni adottate dalla Cassazione. Nella sentenza della Corte Costituzionale citata si legge, tra l’altro, al punto n. 5 delle motivazioni:

Quel che rimane certo, comunque, è l’assenza di specifica connotazione tributaria nella attuale descritta disciplina; nel sistema contributivo sin qui enunciato non si rinvengono né i presupposti di indistinta imposizione ed ancor meno, stante l’obbligatorietà della partecipazione del singolo, di tassazione specifica per un richiesto servizio. A ciò confermare, sul piano delle premesse valgono altresì tutte le considerazioni più sopra esposte e per le quali sui modelli impositivi attuali permangono le connotazioni assicurative d’origine.

Conclusivamente, la cosiddetta «fiscalizzazione degli oneri» va riguardata – allo stato attuale della normazione sol quale aspirazione tendenziale di fondo. Sicché, per quel che qui, in definitiva, interessa, non sono fondati neppure i sospetti di taluni giudici a quibus circa una assunta confliggenza di tutto il sistema con l’art. 53 Cost. , sotto il profilo cioè di violazione dei proporzionali criteri di garanzia nell’imposizione tributaria.

Il combinato delle due pronunce non lascia alcun dubbio, e si aggiunge a tutto quanto esposto, per rappresentare in modo chiaro come la disciplina della contribuzione previdenziale non lasci spazio ad interpretazioni fondate sugli attuali orientamenti giurisprudenziali e dottrinali, che possano confortare una censura ai minimi contributivi imposti agli avvocati italiani da Cassa Forense. Perché ciò avvenga occorrerebbe  che le nostre Corti rivedessero completamente i loro convincimenti in materia (cosa che allo stato appare assai improbabile), o che si tenti di sottoporre al legislatore ed alle magistrature superiori una serie di considerazioni che consentano un’interpretazione evolutiva, tale da far rivedere gli stessi principi da cui discendono le normative impugnate.

 

5. La pronuncia n. 67 del 2018 della Corte Costituzionale e la riconferma degli orientamenti precedenti. 

Con la pronuncia in oggetto la Corte Costituzionale torna ad occuparsi del rapporto tra il sistema pensionistico forense e l’art. 53 della Costituzione, oltre a ragionare della natura della contribuzione stessa. Il commento alla sentenza, che è disponibile sul sito internet del nostro giudice delle leggi, si rende opportuno per varie ragioni. In primo luogo la Corte riconferma una visione statica del sistema previdenziale, che non fa che legittimare la strada intrapresa da ARDE, ovvero quella di operare un cambiamento del sistema per mezzo della via politica, non confidando sulla volontà della giurisprudenza di aprirsi spontaneamente al riconoscimento delle nostre giuste ragioni. In secondo luogo, è evidente che la Corte, almeno con la pronuncia di cui si discute, abbia mostrato di poter nuovamente ragionare del rapporto tra contribuzione previdenziale e proporzionalità.

Si rende dunque opportuno un commento del capo della motivazione che affronta le questioni sollevate dal tribunale rimettente, che nel caso di specie è stato quello di Palermo, onde evitare di trattare in modo semplicistico una vicenda che, se sul piano politico costituisce il cuore della nostra battaglia previdenziale, può approdare ad esiti diversi da quelli consolidati nella giurisprudenza italiana, non essendo precluso del tutto un ravvedimento dei nostri giudici.

Abbiamo spiegato ai colleghi che la visione della magistratura non ha mostrato mai, in tutti gli anni presi in esame, una volontà evolutiva rispetto a due capisaldi del sistema vigente, che restano, nell’interpretazione dei giudici italiani:

  1. La natura non tributaria dei versamenti contributivi; 
  2. La non necessaria proporzionalità dei contributi minimi al reddito del contribuente. 

Vale comunque la pena puntualizzare che anche la pronuncia n. 67/2018 della Corte Costituzionale chiarisce, rivolgendosi a giuristi esperti e non improvvisati, la portata della censura operata rispetto alla questione rimessa alla sua analisi, dichiarando l’inammissibilità della questione e non giudicandola dunque infondata. La differenza non è di poco conto: una nuova pronuncia di infondatezza rispetto all’argomentazione della proporzionalità, pur risultando a nostro parere erronea in diritto, avrebbe rafforzato il partito politico di chi si oppone alla nostra battaglia. La natura della questione rimessa al vaglio della Corte consente invece di poter sperare che il tema della proporzionalità della contribuzione minima, se sollevato in modo calzante, possa trovare accoglimento anche presso la giurisprudenza della Corte Costituzionale. Detto questo appare dunque importante concentrarsi sul capo n. 4 della motivazione espressa dalla Corte, in modo da delimitare l’ambito di operatività della pronuncia in esame e chiarirne la portata. A tal fine il capo in oggetto si riporta integralmente:

 

4.– La questione di legittimità costituzionale del medesimo art. 10 della legge n. 576 del 1980, in riferimento all’art. 53 Cost., è invece inammissibile.

Il rimettente non dubita in realtà della natura pacificamente previdenziale del contributo in questione, né potrebbe farlo per la intrinseca contraddizione che non lo consentirebbe. Infatti il giudice a quo muove dal non contestato presupposto della sua giurisdizione come giudice ordinario, laddove l’eventuale prospettazione della natura tributaria del contributo, al contrario, la escluderebbe comportando, di conseguenza, la giurisdizione del giudice tributario, che il rimettente stesso non ipotizza affatto. Non vi è dubbio infatti che «quella contributiva previdenziale non è una imposizione tributaria vera e propria, di carattere generale, ma una prestazione patrimoniale diretta a contribuire esclusivamente agli oneri finanziari del regime previdenziale dei lavoratori» (sentenza n. 173 del 1986; nello stesso senso sentenza n. 88 del 1995).

In realtà il rimettente evoca l’art. 53 Cost. sotto un profilo diverso perché assume, in sostanza, che il contributo complessivamente richiesto all’avvocato A. T. sia marcatamente eccedente rispetto al possibile beneficio previdenziale che a lui ne deriverebbe, sicché esso ridonderebbe, di fatto, in una vera e propria imposizione tributaria, inammissibile perché la Cassa non ha alcuna potestà fiscale. L’avvocato A. T. sarebbe tenuto a finanziare la spesa previdenziale in misura sproporzionata e maggiore rispetto a quella sostenuta dagli altri suoi colleghi che potranno percepire – o anche che già percepiscono − le prestazioni pensionistiche da parte della Cassa.

In questa prospettiva la censura è inammissibile.

Si è già ricordato che l’obbligazione contributiva dell’assicurato iscritto alla Cassa trova fondamento nella prescritta tutela previdenziale del lavoro in generale (art. 38, secondo comma, Cost.) e si giustifica nella misura in cui è diretta a realizzare tale finalità, la quale segna anche il limite della missione assegnata alla Cassa. Diversa è l’obbligazione tributaria che si fonda sulla «capacità contributiva» (art. 53, primo comma, Cost.) e che non ha necessariamente una destinazione mirata, bensì si raccorda al generale dovere di concorrere alle «spese pubbliche» e può anche rispondere a finalità di perequazione reddituale nella misura in cui opera il prescritto canone di progressività del sistema tributario (art. 53, secondo comma, Cost.).

Stante questa differenziazione, la contribuzione dovuta alla Cassa, fin quando assicura l’adeguatezza dei trattamenti pensionistici alle esigenze di vita, anche con un indiretto effetto di perequazione, non eccede la solidarietà categoriale di natura previdenziale, in quanto «volta a realizzare un circuito di solidarietà interno al sistema previdenziale» (sentenza n. 173 del 2016), né trasmoda in un’obbligazione ascrivibile invece alla fiscalità generale e quindi di natura tributaria.

Però, nella specie, il rimettente deduce soltanto la mera circostanza fattuale della ritenuta eccessiva onerosità del contributo previdenziale, circostanza che attiene alle peculiarità del caso, e non svolge una adeguata censura di carattere generale sul complessivo sistema di provvista della Cassa in raffronto alle prestazioni erogate.

Tale insufficiente motivazione della censura comporta l’inammissibilità della sollevata questione di costituzionalità.

 

Le argomentazioni della Corte sono molto interessanti, perché aiutano a comprendere che la battaglia giudiziaria portata avanti da molti avvocati avverso i minimi contributivi slegati dal reddito, sia spesso sostenuta più dal coraggio e dalla disperazione che da una solida formazione tecnica. Vi è infatti un primo aspetto che la Corte ci fornisce e che dovrebbe farci riflettere:

  • Se vogliamo che la contribuzione minima, sproporzionata rispetto al reddito, venga affrontata dalla Corte Costituzionale alla luce dell’inquadramento nel novero dei tributi, dobbiamo impugnare la pretesa corrispondente dinanzi al Giudice Tributario e non dinanzi al Giudice del lavoro.

Il ragionamento della Corte merita di essere analizzato, parola per parola, perché sa dire molto, andando anche oltre una lettura superficiale, che parrebbe liquidare la questione in maniera sbrigativa. In particolare la Corte assume che la mancata impugnazione della contribuzione che si asserisce violare l’art. 53 Cost. dinanzi al giudice tributario costituisce “pacifica” accettazione della natura “previdenziale” del contributo.

Una prima riflessione, di portata giuridica preliminare, discende da questa interpretazione e può fare da guida a chi intenda sottoporre la contribuzione minima al vaglio della Corte Costituzionale, in rapporto all’art. 53 della Costituzione:

  • se si intende qualificare la contribuzione minima come tributo, occorre impugnare la sua illegittimità dinanzi al giudice tributario. 

Ad un’attenta lettura però non sfugge che i margini per insinuarsi nella prospettazione consolidata della contribuzione esistono, ed è la stessa Corte Costituzionale ad offrirli, richiamando massima giurisprudenziali che non negano affatto la natura tributaria della contribuzione, ma parlano di tributi atipici. Quando infatti la Corte si riferisce alla contribuzione come una prestazione patrimoniale non giustifica l’estromissione della contribuzione dalla portata combinata degli articoli 23 e 53 della Costituzione. Detto combinato prevede che:

  1. nessuna prestazione patrimoniale possa sfuggire alla riserva di legge (ex art. 23 Cost.); 
  2. nessuna imposizione tributaria possa sfuggire ai criteri di progressività e proporzionalità (ex art. 53 Cost.). 

Nel caso della contribuzione minima imposta dalla Cassa di Previdenza Forense, le disposizioni costituzionali sono entrambe violate. I contributi minimi, che a tutto voler concedere possono essere ritenuti non una imposizione tributaria vera e propria (cfr. Sentenze nn. 173/1986 e 88/1995), non sfuggono alla definizione di prestazione patrimoniale. Quando dunque analizziamo il concetto di dovere di concorrere a sistemi di spesa pubblica ai sensi dell’art. 53 comma 1 della Costituzione, tra i quali sicuramente possiamo ascrivere anche il sistema previdenziale obbligatorio previsto dall’ordinamento italiano, non possiamo disconoscere il limite della capacità contributiva dettato dalla norma. 

Le prestazioni patrimoniali, sia che vengano inquadrate nella fattispecie giuridica dei tributi atipici, sia che non si vogliano far confluire in questa categoria tributaria, rientrano inevitabilmente all’interno dell’alveo della capacità contributiva del contribuente. Pertanto una contribuzione sproporzionata al reddito non viola l’art. 53 della Costituzione solo con riferimento al comma 2 dell’articolo, quello che impone che il sistema tributario sia informato a criteri di progressività, ma lo viola anche in riferimento al comma 1, laddove impone al contribuente di concorrere alla spesa pubblica senza tener conto della sua effettiva capacità contributiva.

L’imposizione di una contribuzione sperequata rispetto al reddito effettivo, va infatti a ledere quei concetti di dignità del lavoratore avvocato, che ha diritto a trarre dal suo lavoro una retribuzione sufficiente alle sue esigenze di vita presenti. Non vi è alcun dubbio dunque che la contribuzione minima sproporzionata al reddito esuli dall’effettiva capacità contributiva e vada censurata per violazione dell’art. 53, sollevando la questione non solo con riferimento alla proporzionalità del sistema, ma anche in merito alla sua mancata aderenza al criterio della capacità del contribuente di farvi fronte con le proprie risorse reddituali. 

 

Cenni all’incostituzionalità del sistema dei “minimi”con riferimento all’art. 23 Cost. 

Non vi è alcun dubbio che la riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, oltre a far riferimento alla legge, in senso tecnico e con limiti stringenti per ciò che attiene alla possibilità di delegificare il regime delle prestazioni patrimoniali imposte, contenga un richiamo implicito al principio “no taxation without representation”. 

Insomma, non solo le prestazioni patrimoniali imposte, quali quelle che la Corte Costituzionale considera essere i contributi previdenziali, devono sottostare ad una riserva di legge che sfugga a previsioni impositive contenute in atti di natura regolamentare, ma è indubbio che quei regolamenti adottati da soggetti privi di adeguata rappresentatività delle proprie istanze non rispecchino il principio implicito espresso dall’art. 23 della Costituzione. In questo senso, il regolamento adottato dalla Cassa di Previdenza Forense che si occupa di definire la misura dei minimi contributivi viola entrambi i profili della richiamata norma costituzionale.

Abbiamo già espresso in altri scritti le censure volte a contestare un regolamento dei contributi che, nel caso della Cassa Forense, sfugge ai limiti imposti da una rigorosa “riserva” imposta dalla legge delegante. Il riferimento normativo del regolamento è infatti il comma 3 dell’art. 1 del D. Lgs. 509/1994, che non contiene affatto criteri stringenti, tali da poter contenere la regolamentazione dei contributi imposti dalla Cassa di Previdenza Forense all’interno della riserva voluta dall’art. 23 Cost. Questo già basta per tacciare di incostituzionalità il regolamento dei contributi n. 143/2016 voluto dalla Cassa Forense.

Vi è però un secondo profilo di illegittimità del regolamento dei contributi, così come attualmente vigente e riguarda proprio la violazione del principio della rappresentanza, implicitamente contenuto nell’art. 23 Cost., rispetto alla possibilità di imporre prestazioni patrimoniali. Nel caso dei contributi imposti dalla Cassa essi si rivolgono ad una platea di contribuenti che è priva dell’elettorato passivo all’interno del Comitato dei Delegati. Tale comitato, attualmente composto da avvocati con più di dieci anni di iscrizione all’ente previdenziale, ha pertanto imposto contributi anche a soggetti privi dei requisiti per poter accedere all’Organo rappresentativo delle proprie istanze. Non vi è dubbio che ciò integri un autonomo profilo di incostituzionalità del regolamento in esame, dovendo considerarsi la potestà impositiva  delegata al volere della Cassa Forense solo in ipotesi che detta potestà sia formata tenendo conto delle istanze rappresentative di una larga fetta di contribuenti, oggi esclusi dall’Organismo deliberante.

Per le ragioni espresse, la contribuzione ritenuta illegittima ed incostituzionale da un avvocato privo dei requisiti per l’eleggibilità all’interno del Comitato dei Delegati di Cassa Forense, ma comunque assoggettato alla contribuzione imposta dall’ente, viola l’art. 23 Cost. e va censurata, sia per violazione della riserva di legge, intesa in senso stretto, sia per violazione della rappresentatività necessaria ad organismi delegati dalla legge a quantificare una prestazione patrimoniale obbligatoria. 

La digressione sull’art. 23 della Costituzione non è fuori luogo, ma concorre a dimostrare che il problema delle pronunce che fino ad oggi hanno rintuzzato gli attacchi alla vessatorietà ed illegittimità del sistema contributivo forense è anche legato all’assenza di censure poste nel modo dovuto. E’ una riflessione che, tra le righe, la Corte Costituzionale suggerisce anche con la sentenza in commento in questo articolo. Torniamo infatti alla motivazione relativa all’inammissibilità della censura di incostituzionalità per violazione dell’art. 53 Cost.

La Corte afferma:

“Però, nella specie, il rimettente deduce soltanto la mera circostanza fattuale della ritenuta eccessiva onerosità del contributo previdenziale, circostanza che attiene alle peculiarità del caso, e non svolge una adeguata censura di carattere generale sul complessivo sistema di provvista della Cassa in raffronto alle prestazioni erogate.

Tale insufficiente motivazione della censura comporta l’inammissibilità della sollevata questione di costituzionalità.”

Vi è dunque, nell’atteggiamento della Corte, un doppio aspetto: da un lato si motiva l’insufficienza della motivazione alla censura proposta del rimettente, dall’altro non si esclude affatto che “…un’adeguata censura, di carattere generale, sul complessivo sistema di provvista di Cassa in raffronto alle prestazioni erogate…”, possa essere vagliata dalla Corte. Si tratta di un aspetto della motivazione di grande importanza, che apre un ulteriore spiraglio per chi voglia impugnare i minimi contributivi, chiedendo una declaratoria di inammissibilità per violazione dell’art. 53 Cost.

 

Conclusioni 

La magistratura italiana ha sempre respinto, pur con argomentazioni che non appaiono condivisibili, il concetto di proporzionalità dei contributi previdenziali rispetto al reddito. Il sistema previdenziale pubblico o comunque obbligatorio, quale è quello a cui fa riferimento la Cassa di Previdenza Forense, viene legittimato, nelle sue pretese impositive, da vincoli di presunta mutualità obbligatoria e doveri solidaristici che non riescono più a spiegare il rapporto tra contribuzione sproporzionata, all’attualità, e prestazioni insufficienti ed incerte, in relazione al momento di maturazione del diritto al trattamento pensionistico connesso ai contributi versati.

Non vi è dubbio che le censure al sistema vigente, se ben argomentate, in relazione alla violazione degli articoli 23 e 53 della Costituzione, possano indurre le magistrature superiori a rivedere il proprio orientamento, ma le pronunce che si susseguono in materia, inclusa la n. 67/2018 emessa dalla Corte Costituzionale, fanno capire che la via maestra per ottenere un cambiamento sistemico è politica, prima che giudiziaria.

Per quanto attiene al merito di tutte le pronunce analizzate in questo studio, esse non riescono a smentire l’ipotesi, invero sostenuta in dottrina e non contestabile, che i contributi previdenziali siano da qualificarsi come prestazioni patrimoniali, soggetti agli artt. 23 e 53 Cost. o in quanto tali, o in quanto forme di tributo di atipico. Il passaggio da una catalogazione tributaria “chiusa” ad una forma aperta, consente di prospettare i contributi previdenziali come tributi, senza incorrere in una violazione di legge che consideri tale categoria come espressione di un elenco tassativo. In tal senso si guardi alla  ìriclassificazione dei tributi operata dal legislatore a mezzo della riformulazione dell’art. 2 del D. Lgs. n. 546 del 1992 (ottenuto dapprima con le modifiche apportate dall’ art. 12, comma 2, L. 28 dicembre 2001, n. 448 e poi nel 2005 con le integrazioni di cui all’ art. 3- bis , comma 1, lettera b), D.L. 30 settembre 2005, n. 203 , convertito dalla L. 2 dicembre 2005, n. 248).

Le modifiche indicate portano ad una sostanziale revisione dell’impostazione in materia:

Con la nuova disciplina viene estesa e resa generale la giurisdizione del giudice tributario: da un elenco di tributi nominati e tassativo, si passa ad una previsione generica relativa ai “tributi di ogni genere e specie comunque denominati”.  (cfr. Franco Fichera, pubblicato in Rassegna Tributaria del 2007)

La battaglia per una nuova previdenza forense necessita di una base giuridica rigorosa e una serie di questioni, sollevate in modo non calzante, rischia di avere effetti indesiderati assai negativi per la prospettazione politica legata alla nostra visione della legittimità contributiva. Per questo, prima di parlare di azioni giudiziarie, occorre sempre chiedersi se la via dei ricorsi appaia funzionale ad un cambiamento della giurisprudenza in materia, ovvero, contenendo errori ed approssimazioni, non risulti infine funzionale ad un rafforzamento dello status quo. Non vi è alcun dubbio che la soluzione alla presunta vessatorietà di una contribuzione minima obbligatoria possa essere fatta valere solo se il legislatore accetterà di rivedere la natura stessa del sistema previdenziale, mettendo in discussione la primazia della mutualità obbligatoria e del principio di solidarietà a cui si conforma il nostro ordinamento. In altri termini, solo la riaffermazione della centralità dell’individuo rispetto allo Stato, applicata alla materia, potrà portare a rivedere il concetto di obbligo contributivo minimo.

La lotta degli avvocati italiani dovrebbe pertanto mirare alla libera disposizione del proprio presente e del proprio futuro, rigettando in toto i concetti di “welfare attivo” che vengono dipinti come contraltare di una contribuzione minima obbligatoria (nonostante anche questo lavoro abbia chiarito come tale concezione sia totalmente arbitraria e non corrisponda alla ratio che guida e regola il sistema contributivo nazionale).

Visti gli elementi analizzati, un possibile scenario diviene l’assunzione di responsabilità del professionista, che propone allo Stato un patto in cui lo schema tra mutualità obbligatoria e disponibilità del proprio reddito venga rovesciato: massimo rischio, relativo alla predisposizione individuale dei meccanismi di tutela assicurativa e previdenziale, in cambio della piena libertà nel disporre dei propri redditi.

Si tratta forse di qualcosa di più che di una semplice possibilità. Il ripensamento complessivo della mutualità obbligatoria, in corso in tutta Europa, metterà presto anche l’Italia di fronte all’obbligo di scelte innovative, spingendo forse lo Stato a prendere atto di una previdenza che oggi non ha più la funzione di solidarietà sociale, rappresentata da un equo meccanismo di rapporto tra costi e benefici, ma appare prevalentemente il mezzo per garantire alle generazioni precedenti il mantenimento di privilegi oramai anacronistici ed improduttivi per l’intera società, scaricati in modo irragionevole sulle spalle dei propri discendenti.

La logica politica che può guidare il cambiamento è chiara: non resta che da metterla in pratica.

 

Avv. Salvatore Lucignano